架構重組 加快城市發展進程

 

筆者希望特區政府抓緊時機,盡快落實架構重組,理順審批流程,加快發展進程。(Shutterstock)

回應不斷轉變的經濟和社會需求,有必要不定期檢討及調整現行政府架構,提高施政效率,更好的服務市民大眾。

回歸前,自七十年代初期,政府架構中的決策科,幾乎每年都有大大小小的調整。1997年香港特別行政區成立,原來的布政司署決策科改稱政府總部決策局;布政司署司級政務官改稱局長。當時的政府總部設有15個決策局,分別是文康廣播局、政制事務局、民政事務局、保安局、公務員事務局、規劃環境地政局、房屋局、運輸局、教育統籌局、衛生福利局、庫務局、財經事務局、經濟局、工商局及工務局。

其後,較大的改動發生在2002年特區政府實行主要官員問責制,政府總部重組為11個決策局(或稱政策局),分別是工商及科技局、公務員事務局、民政事務局、房屋及規劃地政局、保安局、政制事務局、財經事務及庫務局、經濟發展及勞工局、教育統籌局、環境運輸及工務局和衛生福利及食物局。

2007年,曾蔭權政府又將政府總部決策局改組為12局,分別是勞工及福利局、公務員事務局、民政事務局、食物及衛生局、保安局、政制及內地事務局、財經事務及庫務局、商務及經濟發展局、教育局、發展局、運輸及房屋局和環境局。

2015年,創新及科技局成立,政策局共有13個;9個歸政務司司長督導管轄,4個則歸財政司司長督導管轄。此架構基本沿用至今。

土地開發進展緩慢 政府架構有待重組

香港的土地規劃以及整個建設發展流程之冗長及不確定,已嚴重影響到公營和私營發展項目的進度和成本。當中的審批過程,牽涉政府不同部門;政府官僚系統內長期存在的「筒倉效應」亦為市場所詬病。面對來自四方八面的批評,公務員事實上沒有太大誘因從各自部門本位出發去支持發展項目方案。

目前,與土地開發相關的政策局分別是發展局、運輸及房屋局和環境局(見圖一)。發展局歸財政司司長督導,運輸及房屋局和環境局歸政務司司長督導。遇上建設項目的各項審批,部門之間協調存在不少問題。兩位司長之間亦沒有制度化的協調機制。

舉個例子,在規劃申請的過程中,發展局轄下的規劃署作為城市規劃委員會的秘書處及協調部門,有時對於其他相關部門的意見或要求,基於彼此是平級單位關係,都難於為值得支持的項目主動爭取折衷解決方案。

須重組相關政策局  強調城市設計引領

建議原來的發展局改組成規劃、發展及房屋局,保留原來發展局轄下的地政總署、屋宇署、建築署、土地註冊處,納入原來運輸及房屋局的房屋署,並將規劃署升格為規劃及發展署(見圖二)。解決住房供應是當前急務,而覓地建房和分配土地資源給公營部門和私人市場,與規劃息息相關。2008年,國家建設部改為住房和城鄉建設部,理由同出一轍。

升格後的規劃及發展署將行政督導市區重建局、西九文化區管理局、以及將來有可能成立的海濱管理局、東大嶼都會發展局、新界發展局等。

此機制將規劃與工程清晰分離,強調以規劃和城市設計引領(Urban Design-Led)發展項目的各項研究,其中包括工程研究,改變過去的工程主導(Engineering-Led)規劃模式。過去的典型例子便是先定好填海範圍,再劃上交通道路,剩下的分割地塊交給規劃師擺放土地用途,最後才讓城市設計師「美化」。新的安排是先由城市設計師,在了解城市規劃參數和土地用途要求、考慮相應的基礎建設布置後,制定一份規劃和城市設計方案,接著再交給交通工程師、土木工程師、市政設施工程師等去制定相關工程方案。此做法猶如建築師先為一幢樓宇的設計做好,然後再去協調其他專業結構工程師、機電工程師、工料測量師等根據建築師的設計來制定其他專業設計,並不是先由結構工程師先定好建築物的結構框架,才讓建築師去「穿上外衣」。

筆者進一步建議,規劃及發展署署長必須是由專業規劃師或城市設計師擔任,他/她也應是當然的規劃、發展及房屋局常務副局長,賦予他/她有更大的協調和決策權力。屬「半局級」的規劃及發展署,下設多個分區發展專員,專責為發展項目主動協調各相關部門,從而快速有效地推進項目的審批流程。

原來的運輸及房屋局的房屋範疇,如前所述,將撥歸規劃、發展及房屋局;運輸部分與原發展局轄下與工務相關的部門合併,成立運輸及工務局;保留原運輸及房屋局轄下的民航處、海事處、運輸署、路政署,並併入原發展局的土木工程拓展署、渠務署、機電工程署、水務署,再新增鐵路發展署(見圖三)。鐵路發展署主管所有與交通運輸相關的工程研究和監管香港鐵路公司以及將來新鐵路系統的施工和營運,改善目前的失控局面。

原來的環境局基本保持不變,但由於其職能牽涉對應氣候變化的行動、電力公司的減排目標、化廢為能設施、焚化爐、堆填區等均需動用大量財政資源,筆者建議環境局也劃歸財政司司長管轄。這安排亦有助環境保護環節在發展審批過程中有更好的協調。

重組後的規劃、發展及房屋局、運輸及工務局和環境局全劃歸財政司司長督導管轄(見圖四、圖五)。

後國安法時代的立法會

去年6月30日實施了《港區國安法》,社會秩序基本恢復正常。隨着去年11月人大頒下議員資格決定,宣布4名議員喪失立法會議員資格,15名民主派議員也隨即宣布總辭。

立法會議席原有70席,但2016-2017年期間有6位當時的立法會因宣誓案被取消資格;2020年5月何啟明議員轉任勞福局副局長,以及3名泛民議員在2020年9月不接受延任而離職後,只剩下60名議員;再減去上述被取消資格4名議員及15名總辭議員後,現今只剩41名議員,其中只有兩名議員不屬於建制陣營。

以目前形勢,相信上述理性的架構重組提案,將順利獲得立法會表決通過。筆者希望特區政府抓緊時機,盡快落實架構重組,理順審批流程,加快發展進程。

 

發表於2021年3月5日,童話世界專欄,灼見名家

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