一地兩檢的三個疑慮

變通安排 改良過境程序

新加坡和馬來西亞兩國也正在興建高鐵,全長350公里。新加坡境內只有一個總站,在馬來西亞的一邊,則設有多個車站。新馬兩國的高鐵,只設三個「一地兩檢」車站,分別在新加坡、吉隆坡和柔佛州的伊斯干達公主城。從新加坡北上的旅客,先在新加坡完成兩國清關手續,便可自由在馬來西亞的多個城市落車。南下往新加坡的旅客,兩國清關安排則有不同的處理方法。從吉隆坡前往新加坡的旅客,會在上車前進行一地兩檢,完成兩國清關手續,然後不停站直達新加坡。從馬來西亞其他城市上車的乘客,則要在柔佛州站先下車並完成兩國清關手續,再乘另班車或其他接駁服務,前往新加坡。這安排意味着所有馬來西亞的出境手續都在境內進行,而無需在新加坡境內設置馬來西亞的出境管理區設施及外派人員。

參照這思路,在粵港兩地政府簽署的《合作安排》的基礎上,可以考慮稍作微調改動,變通處理一些具體細節。

建議在廣深港高鐵營運初期,在北京、上海、廣州和福田這四個點設立口岸設施。目前香港每日北上的飛機航班,30%前往上海,超過20%前往北京,而港府估計在高鐵香港段運營初期,超過60%的高鐵旅客是來自深圳。按照上述四個車站設有內地口岸設施的安排,從北京、上海和廣州南下來港的旅客分別在北京、上海和廣州車站完成出境清關手續;其他城市的內地旅客則在深圳福田站完成出境清關。這做法可以免除一個內地政府最大的憂慮──內地不法分子,甚或逃犯,有機會在內地司法人員沒有監管的情況下,進入香港境內,尋求政治庇護或借故觸犯香港法律,從而免於在內地接受審查或服刑。按我們的構思,因為所有南下的內地居民都在內地境內進行出境清關,不存在會有這種情況出現。這樣的話,實無必要在香港內地口岸區執行全面全國性法律的司法管轄權。

設港人專區 保障自由和權利

又建議在西九內地口岸區設「港人專區」和「非港人區」。從內地南下的乘客,由於所有內地乘客已基本在北京、上海、廣州或福田辦妥出境清關手續,當列車越過深港邊界進入香港境內,便可以全面行使香港特別行政區的司法管轄權。這些內地乘客到達西九龍站後,順序辦理入香港境的相關安全檢查‘S’、檢驗檢疫‘Q’、入境登記‘I’、海關檢查‘C’後,他們正式完成進入香港境內的所有手續(見圖一)。港人如果在北京、上海、廣州上車,便在這三個城市完成出境手續,到香港西九入境大廳便可辦理香港的S、Q、I、C手續,然後直接出關。如果港人在內地高鐵沿線其他城市車站上車,到達西九站時便要在內地口岸區辦理內地的I、C、S手續,然後進入香港口岸區,順序辦理S、Q、I、C檢查和登記手續後出關。

相對現時港府在西九內地口岸區和香港口岸區的布局(見圖二),筆者建議的上述安排所涉及內地人員管轄範圍大為縮小。

圖一

圖二

當乘客離香港境時,香港口岸區和內地口岸區也設「港人專區」。港人出香港境先通過港區安全檢查‘S’、港區海關檢查‘C’、港區出境登記檢查‘I’,然後進入一個緩衝地帶。在該地帶,內地外派人員執行內地檢驗檢疫‘Q’和內地安全檢查‘S’工作。如在這段緩衝地帶發生任何有關‘Q’或‘S’問題,甚或發生打鬥事件,內地人員應將該些港人交回香港執法人員處置。如果港人到內地入境邊防檢查櫃檯或自動閘口被發現是「不受歡迎人物」時,這些港人可以回頭返回香港口岸區然後離開西九車站。港人一旦通過內地入境邊防檢查‘I’閘口,繼而進入內地海關檢查‘C’區,該些港人即時受內地與出入境邊防檢查和海關監管相關法律的司法管轄,亦無必要是全面的司法管轄(見圖三)。此等司法管轄,在內地口岸區候車大堂以及北上列車車廂內也同樣生效。這做法可最大程度上保障港人的自由和權利,消除不必要的疑慮和恐懼。

相對現時港府在西九內地口岸區和香港口岸區的布局(見圖四),筆者建議的上述安排所涉及內地人員管轄範圍也大為縮小。

 

圖三

圖四

口岸管理法納入《基本法》 避免憲政危機

一地兩檢本質上是跨境運輸便利市民大眾的措施。對香港而言,屬經濟民生事項。然而,內地口岸區之設於香港範圍,涉及國家安全問題,屬國家行為。故此,筆者認為特別行政區內地口岸區的設置,符合基本法第19條所述的「香港特別行政區對國防、外交等國家行為無管轄權。」。而根據《基本法》第18(3)條:「全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後,可對列於基本法附件三的法律作出增減,任何列入附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。」

據此,筆者建議,廣東省政府可報請國務院,先就有關香港特別行政區內地口岸區的設立和管理辦法(暫稱《香港特別行政區內地口岸區管理法》)立法,以及相應修改國家有關出境入境管理、海關、食品衛生、進出境動植物檢疫、進出口商品檢驗、衛生檢疫等範疇的法例。然後,根據《基本法》第18(3)條,由人大常委會先徵詢香港特別行政區基本法委員會和特區政府的意見後,將《香港特別行政區內地口岸區管理法》納入《基本法》附件三之法律,然後再根據《基本法》第18(2)條,由香港特別行政區在香港公佈或立法實施。這樣,一地兩檢條例在香港特別行政區立法,便有堅實的法律基礎,而且這方法快捷、簡單又妥當。

我們注意到2017年7月期間,有關方面否定了一個類似以上方法。該方法是另立一條「在香港特別行政區實施一地兩檢」的全國性法律,賦權內地執法人員在內地口岸區執行通關程序相關內地法律,再將其納入附件三。當時是認為清關及出入境不屬於「與國防、外交相關、或不屬於特區自治範圍的全國性法律」。我們對此持不同觀點。附件三內的《中華人民共和國領事特權與豁免條例》以及《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》屬全國性法律。它們也只是適用在特定的領使館區域內地點,以及駐港部隊人員進駐地點,其性質與「香港特別行政區內地口岸管理法」相近。

社會上有部分人士認為,一地兩檢草案沒有憲制基礎,立法會亦因此不能在不違反《基本法》的情況下制定及通過草案。他們更認為一地兩檢條例草案的條文,與《基本法》第4、11、19、22(3)、31、35、38、39、41、80及87條有衝突。筆者不是法律專家,更不能認為自己精通法律;筆者只能以普通常識去思考推敲這些論述。但筆者相信,上述建議如果能夠落實,便可消除這些質疑。

「一地兩檢」的兩個符合、三個疑慮、四個勸告三之二

本系列文章:

一地兩檢的兩個符合

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注