一地兩檢的兩個符合

自2008年4月22日以來,香港社會就廣深港高速鐵路香港段的一地兩檢問題爭拗不斷。筆者嘗試以飛地概念,講解一地兩檢安排的合理性,以及尋求法律、行政和運營的解決方案,避免因此爭拗,而引起的憲政危機。

廣深港高鐵的背景

廣深港高速鐵路(簡稱廣深港高鐵),是一條連接廣州市、深圳市和香港特別行政區的高速鐵路,全長142公里,共設七個車站,香港段長26公里,運營初期路線最高運營時速為300公里。廣深港高鐵為香港連接全國目前2萬公里長的四縱四橫,以至將來的八縱八橫高速鐵路網絡。

廣深港高鐵最早的廣州南至深圳北段早於2005年底建設,於2011年12月26日通車運營;深圳北至福田段亦於2015年12月30日通車運營;而福田至西九龍段於2010年起建設,目前預計於2018年第三季度通車。事實上,廣深港高鐵的構想最早始於1990年代港英政府提出的區域快線。

廣深港高鐵香港段於2009年10月20日在香港特別行政區行政會議上決議興建,並於2010年1月16日獲立法會財務委員會通過撥款,同年4月正式動工;原計劃於2015年竣工及通車,後來工程嚴重延誤,工程費用也嚴重超支由原來的669億港元增至超過844億港元。

廣深港高鐵香港段自2009年拍板興建以來,港府一直就一地兩檢的方案,與內地政府商討具體落實方案。然而,港府在整個過程中,並沒有詳盡地向香港市民講解多個方案的可行性和利弊;而兩地政府就一地兩檢行政和立法安排的商討,一直都欠缺透明度。

破壞一國兩制和牴觸基本法的質疑

顧名思義,高速鐵路,是以節約時間為首要原則。實施一地兩檢,順理成章是中港之間過境的必然選擇。方案設計初期,也曾考慮過在福田站作過境安排,亦為此預留了空間。然而,在2015年底港府卻又提出在西九龍設立一地兩檢過境設施的方案。此方案引起香港社會不少人士的強烈反對,他們認為此舉將使內地執法人員在香港特別行政區市區心臟位置執行內地法律,破壞一國兩制和牴觸香港《基本法》。事實上,根據《基本法》第18條,全國性法律除列於附件三者外,不在香港特別行政區實施。故此,在香港境內實施內地法律,必須妥善解決相關的法律問題。

一地兩檢的立法「三步走」程序

2017年11月18日,港粵兩地政府在香港簽署《内地與香港特别行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》(簡稱《合作安排》),一地兩檢的「三步走」程序正式展開。

「三步走」的程序是指第一步先由廣東省政府與香港特别行政區政府簽訂《合作安排》,第二步是全國人大常委會作出決定批准及確認《合作安排》,第三步是香港特別行政區通過本地立法實施。

該《合作安排》内容包括西九龍站口岸分為香港口岸區和内地口岸區,其中内地口岸區由内地根據上述安排和内地法律,設立和管轄並實行口岸管理制度,港粤雙方分别按照各自法律對往來的出入境人員、隨身物品和行李進行邊防檢查、海關監督、檢驗檢疫。内地人員只於内地口岸區履行職責,在内地口岸區以外區域沒有執法權。而内地口岸區、特區境内營運中的列車車廂(包括行駛中、停留中和上落乘客期間)亦視作在内地口岸區範圍之内,即視為處於深圳管轄範圍。港粤雙方並同意建立口岸協商聯絡和應急處理機制,確保口岸區高效運行、有效監管,及協助處理口岸區運行中,可能出現的突發與緊急事件。

第三步的本地立法,便是現在進行得如火如荼的《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》(簡稱《一地兩檢草案》)的審議。

兩個符合

香港連接國家高鐵網絡,符合全球互聯互通的戰略意義

全球策略師帕拉格·凱納(Parag Khanna)的經典著作《地緣連接論──勾畫全球文明的未來》(Connectography: Mapping the Future of Global Civilization)清楚指出全球互聯互通性(Global connectivity)將主宰人類的命運。中國政府深明此理,對外推行一帶一路倡議,對內大力建設協同航空與鐵路交通運輸系統。全國的高速鐵路網絡,便是按此戰略格局規劃發展的。香港特別行政區建設廣深港高鐵香港段融入內地高鐵網絡,完全符合全球互聯互通性的原則。

設立口岸區是飛地安排

事實上,在另一個行政區設立自己的口岸管理區,是一種飛地安排。

飛地是指在某個行政地域區劃境內,有一塊隸屬於他個行政地域的區域。

歐洲的例子是布辛根地區,屬於德國領土;她位於德國西南部的巴登·符騰堡邦,但實際上全境皆位於瑞士北部的沙夫豪森州境內,屬於瑞士關稅同盟的一部分。國中國的飛地最典型例子是梵蒂岡,她是位於羅馬城內的獨立教皇國,四周被意大利領土所包圍。

中國內地的飛地有大廠回族自治縣;她屬於廊坊市,但卻被北京市與天津市所完全包圍,是河北省的外飛地。另一個內地飛地是澳門特別行政區使用珠海橫琴島上的約1平方公里土地,作澳門大學校舍用途,其實施安排是根據2009年6月27日,全國人大常委會的決定,授權澳門特別行政區,對該地範圍,依照澳門特別行政區法律實施管理。

類似的飛地概念,在廣東省內城市與城市之間,亦有實行。根據2017年9月9日的報道,深圳市以全國第一個「特別合作區」的模式與汕尾市合作,成立深汕合作區,合作期限為30年,利用原屬於汕尾市的約468平方公里土地,作深圳市擴建產業發展用地及相關配套設施。據此安排,深汕合作區的管理建設工作有深圳全面主導,人事權也劃歸深圳市,但行政區劃保持不變,仍由汕尾市管轄。

上述例子證明,飛地的概念,是兩個不同主權或行政區域的地區,通過友好協商,進行經濟、民生、文化等領域合作的安排,從而在一己的行政地域上的一部分,讓另一方享有行政管理權、司法管轄權、土地規劃權、稅收分配權等。這一切的飛地安排,縱使其歷史及背景原因有異,但共通點都是在經濟、民生、文化等領域進行合作,目的是讓兩地人民過更好的生活。

在香港區域實施一地兩檢安排、在西九龍設置內地口岸區,也是本着此原則進行。某種意義上,西九龍的內地口岸區是深圳福田區的外飛地。

多個跨境口岸安排方案

廣深港高鐵香港段,全長26公里,香港終點站設於西九龍,列車越過港深邊界後,首站在深圳福田。理論上,兩地口岸過境安排是可以有多個選擇的。

一、多地多檢

「多地多檢」即在香港西九龍設香港口岸區,只為旅客辦理出境手續,而旅客越過港深邊界後,只可以到達有口岸設施的城市下車(見圖一)。此舉措讓許許多多的高鐵沿線城市,要花費巨額金錢和人力資源,去興建及運營內地口岸設施,明顯不切實際。

二、兩地兩檢

「兩地兩檢」即分別在香港西九以及深圳福田設立口岸管理區,乘客要「兩上兩落」,費時費事,並不方便(見圖二)。

三、一地兩檢在深圳

此安排即在深圳福田站實行一地兩檢,需要「兩上兩落」,並不方便(見圖三)。

四、一地兩檢在香港

高速鐵路可通達的城市,其車站最理想是設在該城市的中心地帶。廣深港高鐵香港段終點站設在西九龍符合此原則,而內地高鐵網絡所能通達的大部分城市,則不用建設口岸設施(見圖四、圖五)。

五、車上檢

有建議在行經高鐵香港段的車廂內進行車上檢。但無論是由內地人員抑或是獲內地機關授權的香港人員,在擠迫的車廂空間以及急促的時間內進行辦理通關手續,其中包括清關‘C’(Customs)、出入境‘I’(Immigartion)、檢驗檢疫‘Q’(Quarantine)、和安全檢查‘S’(Security)手續,核實乘客的有效證件,檢查乘客所攜帶的物品等,都是不切實際的舉措。

綜合以上,在高鐵西九龍總站實行一地兩檢,是最合理的安排。

 

在西九實施一地兩檢是最佳方案

在確立了在西九實施一地兩檢是最合理安排的前提下,無可避免地有需要在西九設立內地口岸區,去讓內地人員執行內地的I、C、Q、S政府職務。剩下來的問題是如何在符合《基本法》的情況下,落實在香港境內設立內地口岸區,以及制度化它的管理辦法和相關事宜。

世界上,一地兩檢的安排,也有多種模式案例。英法海底隧道和美國境外預先清關(Preclearance)同屬「並列管制」(Juxtaposed controls),容許對方在自己國境內設置入境管制區,讓乘客一次過辦理好出入境手續,但管制區內行使的法律和執法形式都比較複雜,存在不少問題至今仍未完全解決;但其本質並不涉及全面司法管轄權的割讓。此舉與香港現行審議中的《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》的安排不是同一回事。

「一地兩檢」的兩個符合、三個疑慮、四個勸告三之一

本系列文章:

一地兩檢的三個疑慮

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