Master Insight 灼見名家 – 13 July, 2017

論改革中策組──參考國家發改委模式──中央政策組應如何改組(下)

林鄭月娥時代

特首林鄭月娥提出了將中策組改成「政策及項目統籌組」,並且讓它協助處理跨部門的政策研究、創新和協調工作。筆者猜測她的想法是:因為中策組是直屬特首管轄的機制,可以借中策組這個「殻」,因時制宜,去調整它的職能,充分發揮其可塑性及加強政策執行力,針對性和策略性去快速有效解決一些突出問題。

林太「借殻」的想法是有跡可尋,亦有先例可援。

林太在曾蔭權時代被委任為發展局局長,2009年7月她成立「發展機遇辦事處」,構築平台讓相關的政策局和部門可一同評估個別擬議土地發展項目的综合效益,以及其影響評估,並向值得推展項目的倡議者提供一站式的諮詢及協調服務。

到2012年7月1日,林太獲升為政務司司長。她將政務司司長辦公室下的政策及項目統籌小組升格為政策及項目統籌處,用以加強香港政府的跨局/跨部門政策協調,以及制訂扶貧和人口政策等長遠政策措施的能力。林太在上任政務司司長前,便取消了只營運兩年多的發展機遇辦事處的機制,某種意義上,她先從發展局取消發展機遇辦事處的機制,變相把發展機遇辦事處的功能併入政策及項目統籌處,將原本屬於財政司管轄,協調發展項目的發展機遇辦事處機制歸入政務司司長辦公室的範疇。

林太當年的舉動可以理解,從前的政策及項目統籌處是在政務司司長辦公室屬下的一個機制,發展局和其他經濟發展範疇,都歸財政司司長分管,在協調跨部門政策及資源分配時,作為政務司司長未能得心應手是可以想像得到的。事實上,過去部門之間的筒倉效應(Silo Effect),已令很多項目、政策進展緩慢,甚或胎死腹中。

林太任內,政策及項目統籌處透過諮詢服務,吸納政府以外的政策倡議。該處的其中3個政策及項目統籌主任職位以非公務員合約條款聘用,以便吸納政府以外的專才,該處成立後,亦為新成立的扶貧委員會及人口政策督導委員會,以及其轄下部門提供秘書處支援服務,統籌中策組及政府經濟顧問等提供的研究及資料,協助政務司司長協調、監察及跟進行動。

參考政策及項目統籌處的變動,如今,林特首借助直接管轄的中策組,去實行統籌跨部門政策制定和共同審視項目的工作,以及資源配置,自有其必要性。

參考國家發改委的機制而設的中策組

香港過去175年的發展,都是不斷在經濟發展尋找正確定位及新的經濟增長點。過去20年,世界格局急劇變化,中國在經濟、外交、軍事、科技等領域都有長足的發展,對外開放程度日益廣闊,11個自由貿易區的設立,也令香港在國際金融、航運、貿易方面優勢逐漸減弱。香港在此歷史性時刻,實在有必要重新檢視香港未來經濟發展的路向、檢討人口政策、妥善處理城市老化以及缺乏可開發土地的問題,同時更應開拓視野甚或跨越2047及目前特區邊界,為香港規劃長遠未來。

改革中策組有助加強訂定香港長遠經濟社會發展策略的力度,以及加強跨部門統籌的執行力度。然而政府在改革中策組的時候,不妨站得更高更遠,考慮參考國家發展和改革委員會(National Development and Reform Commission 簡稱 「國家發改委」或 NDRC)的職能理念。

國家發改委,主要負責綜合研究擬訂經濟和社會發展政策,進行總量平衡,並指導總體經濟體制改革的宏調調控。

發改委的歷史,源於1952年當時的中央人民政府委員會決定增設獨立於中央人民政府政務院的中央人民政府國家計劃委員會,簡稱「國家計委」。隨着國家由「計劃經濟體制」向「社會主義市場經濟體制」的逐步轉變,國家計委的功能也不斷發生轉變。1998年2月,國務院總理朱鎔基任內,將國家計委更名為國家發展計劃委員會,着力制定發展戰略,進行宏觀經濟管理,精簡行政審批手續。2003年3月,溫家寶總理又將原國家經貿委的部分職能和原國務院經濟體制改革辦公室一同併入,並改組為國家發展和改革委員會。

2013年3月,李克強總理又將人口發展戰略、規劃及人口政策的職能劃入國家發改委。可以看到,發改委的職能不斷調整、與時俱進,與香港的中策組角色有異曲同工之妙。

國家發改委有「小國務院」之稱,與其執行力和協調統籌能力不無關係,其推動社會改革,規劃經濟發展成績有目共睹。筆者認為,重組後的中策組可借鑑發改委,着重三大職能:

第一,政策硏究和政策倡議(Research & Advocating)。制定香港社會經濟發展長遠策略性規劃。可考慮從現時政府架構的局和部門抽調人手,成立以公務員為骨幹的核心團隊,另增全職或兼職的非公務員專才,聚焦研究香港目前面臨的經濟、社會、政治、民生等突出問題的癥結及解決方案。因應現存的各種制約和自身優勢,「策略規劃組」制定香港未來走向的不同景況(Scenario)陳述各自的利弊,讓社會廣泛討論、選擇,尋求共識。

第二,公眾參與和協作共建(Engaging & Collaboration)。建立具有廣泛代表性及專業性的公眾參與和政策研究平台。按照中策組的研究分析以及推出的多個不同選擇方案去諮詢「協作平台」成員,汲取民間智慧,了解實際情況,然後真誠認真地分析討論,以多種溝通形成,反覆辯證問題和解決方案。有需要時,讓部分成員參與深入研究工作,又可讓部分成員成為中策組的推廣大使,向群眾講解政策。

第三,跨部統籌和宏觀調度(Coordination & Execution)。政策及項目統籌處納入中策組。加強原政策及項目統籌處統籌跨部門政策的力度,對民間或海外投資者倡議而又值得推展的項目給予政策支持及資源配置。簡化審批程序,令這些項目得以快速順利進行。

林特首是次改組中策組,是與時俱進的策略性決策,值得支持。改組後的中策組既開放、又集權;既可汲取民間智慧,又可增強政策的認受性和執行力。通過加強高層次的策略性規劃研究、加大統籌跨部門政策制定及項目審批力度、加深公眾參與和與民共建的範疇,政府推行政策和項目時,會更容易凝聚共識而獲得廣泛支持。

政通人和,同心扭轉目前社會經濟發展停滯的悶局;突破瓶頸,緩解民困指日可待。

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