Master Insight 灼見名家 – 12 July, 2017

細說中央政策組的演變──中央政策組應如何改組(上)

新任特首林鄭月娥提出改革中央政策組(Central Policy Unit 或中策組),由現時只作研究及建議,變成協調統籌跨部門政策、項目的組織。其實,中策組的角色對政府管治舉足輕重,在研究改革方向時,大可想得這大一點,而以國家發展改革委員會的模式來構思未來的中策組,應該是值得考慮的方向。

中央政策組成立的背景

港英政府年代

中策組誕生在1989年,由當時港英政府總督衛奕信在1988年10月的施政報告中提出。時值中、英兩國簽署《中英聯合聲明》後,香港社會政治意識提高,信心危機導致當時民情不滿,高層公務員時常需在立法局面對議員的質詢。就是在這個不穩定政治氛圍下,加上1987年10月環球股災的衝擊,衛奕信希望吸納「局外人」幫助思考政策問題,於是成立「中央政策組」。

中策組在設計上參考了70年代英國中央政策審查小組(Central Policy Review Staff),成員包含非政府人員,除了全職研究員外皆屬兼職性質,主要來自商界和學術界。直接向總督、布政司和財政司負責。

此時中策組職能,主要是替政府客觀評估市民對公共政策的意見,以及向總督、布政司和財政司充當智囊。至彭定康在1992年履新最後一任總督時,中策組作為政府智囊的角色仍然非常重要,彭定康更重用中策組的首位首席顧問、熟悉媒體的經濟專家顧汝德,連同當時的資訊統籌專員韓新、港督私人助理戴彥森和黎偉略,成立「心戰室」,為他出謀獻策、主導傳媒,就中英政改爭拗與中方周旋。

董建華年代

主權回歸後,中策組仍然擔任為首長出謀獻計的角色。商人出身的董建華在執政初期不滿意政務司司長統領的一眾政策局官員思想守舊,令他的新政舉步維艱;故此直接繞過他們讓中策組成員草擬政策,寫進施政報告草稿之中。董建華先後起用蕭炯柱、鄭維健和劉兆佳為中央政策組首席顧問,負責就不同政策範疇向行政長官提供意見,並進行研究工作。

到2002年,社會爆發居屋短樁等多起事件,他得以趁勢推出「政治委任制度」(即俗稱高官問責制),令行政長官能夠繞過政務司司長自行任免政策局局長。其後香港政策研究所崛起,當時的中策組亦漸漸轉為專注蒐集民意。

曾蔭權年代

和董建華相反,繼任的曾蔭權重用政務官、貶抑中策組的方向很明確。他在2007年宣布競選政綱時,已表明要「強化政務司長和財政司長在政策統籌和協調上的角色」,實際是希望恢復往昔兩司統領諸局長的舊制,並將跨部門工作交回司長統籌。曾蔭權上任後,便成立發展局,接管房屋及規劃地政局的規劃及地政部份、環境運輸及工務局的工務部份,和民政事務局的部份文物保育工作,更任命林鄭月娥為發展局局長。

此外,曾蔭權亦將由行政長官領導的策略發展委員會進一步擴張,讓其「成為香港最重要的政策諮詢組織,專注研究香港的整體和長遠建設方案」,可見原本負責同樣任務的中策組的實權被大大削弱,變為策略發展委員會的秘書處。

梁振英年代

進入梁振英時代,中策組則重新獲得重用,權力膨脹。除從事政策研究外,中策組也以各種方式了解及分析社情民意,協助行政長官編寫每年的施政報告,以及為策略發展委員會提供秘書處支援及為粵港合作聯席會議屬下的粵港發展策略研究小組研究工作等。

不單如此,中策組亦變得可以發起輿論戰、影響政府人事任命及控制研究撥款。新任首席顧問邵善波曾高調表示中策組是不獨立、不中立的「政府工具」,並稱政府應主動爭取民意支持。

在此背景下,中策組投放更多資源監察互聯網上對公共事務的意見,其成員亦積極撰寫文章、接受訪談以宣傳政府政策。另一位全職顧問高靜芝則負責替政府諮詢組織及委員會物色人才。據稱,她還有審批、否決法定組織人員委任的權力。同時,中策組又從研資局收回每年2,000萬元公共政策研究計劃的撥款權,自行根據政府需要來制定研究方向、範圍及題目。

中策組的變與不變

回顧近30年的歷史,儘管中策組的定位、構成人員在不同時期,一直都在變化,它的其中一個主要功能可謂始終如一。不管是招聘顧問、打探風聲、進行民意調查抑或政策研究,中策組的目的都是讓總督或行政長官接收來自非公務員體系的意見。

但在協助制定政策上,中央政策組與公務員團隊的職能則有重疊之處,當行政長官傾向重用中策組,可能表示其與政務司為首的公務員團隊距離愈遠;相反,如果行政長官不太重視中策組的意見,則可能代表其與政務司司長的關係應該會比較密切。

這一點反映中策組的可塑性相當高,按照不同行政長官的管理風格,可以賦予它不同的權限和職責。

張量童

民間智庫博匯召集人

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