South China Morning Post (Online) 南華早報 (網上版) – 10 December, 2013

突破框框:關於香港房屋政策的兩個構想

房屋短缺是社會一直存在的老問題,衝破困局或需一些突破性的想法,不妨回顧歷史,可能會找到靈感泉源的所在。

兩個昔日的地政方案──換地權益書和填海建海中島,可為香港增加土地供應,為迎接未來大量落成的房屋作好準備。

政府最近發表的《長遠房屋政策諮詢文件》引起了公眾對土地及房屋問題的熱話──未來十年計劃興建四十七萬間房屋,政府如何尋得大量可用土地?早前發展郊野公園的建議受盡社會各界的口誅筆伐,令房屋問題頓成燙手山芋。早於香港回歸前,筆者便替政府擔任在城市規劃和機場發展顧問,對相關議題有相當了解。其實,回顧昔日一些已擱置的想法,或許可以為當前的難題找到一些突破性的解決辦法。受篇幅所限,本文將闡述其中兩個。

我們先探討政府該如何善用現有的土地資源作住宅用途。綜觀港島和九龍一帶例如北角、九龍城和深水埗等舊區,樓齡高且日久失修的樓宇多不勝數,這些舊樓保育價值不高,卻遲遲未有私人發展商問津,甚至市區重建局也未見著手處理,到底原因何在?無他,一切乃錢作怪。

這些發展商看不上眼的五、六十年代舊樓,建築標準與現時迥異,其建築密度遠超現時規定所容許的地積比率。私人發展商或市區重建局若收樓重建往往要花費甚大以致難以歸本,更遑論可從中獲利。相較之下,部分樓齡較小的建築物卻竟成為了發展商的目標,中環的麗思卡爾頓酒店、銅鑼灣的新寧廣場以及鰂魚湧常盛大廈均是例子。觀乎這這大樓,地積比率尚未用盡,可重建成甲級寫字樓或高級住宅大廈,為發展商帶來豐厚收益。

上述種種因素令位於深水埗等地的舊樓乏人問津,實在無可厚非。但令人關注的是,該些樓宇維修欠佳,倘再不維修或重建,勢必淪為市區危樓。有見及此,政府實在有必要設法整頓有關土地資源,促進市區更新。

筆者建議政府可考慮參與回歸前的「土地權益轉換制度」。1983年以前,政府曾就取得新界私有土地作公共用途推出「換地權益書」(Letter A / B)。權益書持有者日後可獲發政府土地,甚至在某些土地交易中以發展權益代替直接付款。

政府可考慮為樓宇訂立一些特定的發展限度,讓發展商購入樓宇的業權,然後向政府換取新開發土地投標時的一定比例的樓面呎數。回收所得土地將可用作擴闊道路,打造更多公共空間和其他公共設施,使社區發展一方面更符合規劃要求,另一方面可讓市區更新工程走上軌道。

與此同時,換地發展概念亦可應用於政府正面對的「小型屋宇政策」棘手議題,令問題在某程度上得以緩和。現時小型屋宇未處理的申請個桉逾萬,並預料會一直增加,政府有必要盡快作出處理,將預留給小型屋宇發展的土地改作發展高密度住宅項目。發展商向合資格原居民收集土地發展權一直是人所共知的秘密,用作興建以外籍人士和非原居民為目標的屋苑。既然收集發展權益是現有做法,政府何不考慮透過換地解決長遠房屋問題?

在致力整頓可發展土地資源外,政府亦需創造新的土地。筆者從昔日被束之高閣的方案中找到一個構思,在面對當下的房屋問題時,或許能派上用場。在九十年代,政府曾考慮興建一條接連堅尼地城、青洲(本來計劃填海擴展)以及北大嶼山的道路,是為當時十號幹線(連接港島西,經大嶼山西北抵元朗)的初步計劃。重提在毗鄰維多利亞港的青洲填海擴建,環保組織的反對聲音勢必比當年更強烈。然而,接通香港島和大嶼山仍一直是值得探討的方桉,尤其在港珠澳大橋的開通後,大嶼山的交通壓力增加將是意料中事。

可是,這與增加土地供應以應付建屋需求有何關係呢?答案在於港島和大嶼山之間那片海域中填海興建人工島,創造新的用地。其實早於回歸以前,政府曾考慮以交椅洲填海地作為接通港島和離島的踏腳石。方案中曾提及將青洲和坪洲之間的一個無人島──交椅洲,與位處其西面的一個較小島嶼──小交椅洲接連起來。

方案最終沒有落實,緣於當時反對聲音認為遍地的貨櫃和貨櫃起重機會大煞風景,有損迪士尼樂園旅客的雅興。在「奇幻世界」旁建屋或有礙觀瞻,但相比房屋需求的燃眉之急,或許我們應在二者間取其重而作出節衷。

填海所得之大幅平地不但提供了極佳發展空間,給予政府自由度平衡公、私營房屋的數量、為社區規劃合適的拓展空間以及交通基建。同樣重要的是,交椅洲發展提供了額外空間讓連接香港及大嶼山的捷徑落成,讓世界各地的訪港旅客可直抵城市心臟,這亦意味著港、九、新界將構成一四方環,達致真正的交通四通八達。

房屋短缺是社會一直存在的老問題,衝破困局或需一些突破性的想法,不妨回顧歷史,可能會找到靈感泉源的所在。

張量童為民間智庫博匯召集人、前土地及建設諮詢委員會成員。

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